Cabinet avocat Dreptul muncii

R O M Â N I A

CURTEA DE A P E L B U C U R E Ş T I

SECŢIA A VIII-A DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ŞI FISCAL

Curtea compusă din:

PREŞEDINTE - (...) (...)-(...)

GREFIER - (...) (...)

Şedinţa publică de la 4 noiembrie 2009

Sentinţa civilă nr. 3681

Pe rol se află spre soluţionare cauza de contencios administrativ privind pe reclamanta D. E., în contradictoriu cu pârâţii AGENŢIA NAŢIONALĂ A FUNCŢIONARILOR PUBLICI, COMISIA DE DISCIPLINĂ PENTRU Ï. FUNCŢIONARI PUBLICI reprezentată de SECRETARIATUL GENERAL AL GUVERNULUI şi SECRETARIATUL GENERAL AL GUVERNULUI, având ca obiect „anulare act administrativ”.

La apelul nominal făcut în şedinţă publică nu au răspuns părţile.

Procedura este legal îndeplinită.

S-a făcut referatul cauzei de către grefierul de şedinţă, după care:

Curtea, având în vedere că prin întâmpinare pârâtul COMISIA DE DISCIPLINĂ PENTRU Ï. FUNCŢIONARI PUBLICI REPREZENTATĂ DE SECRETARIATUL GENERAL AL GUVERNULUI a solicitat judecarea cauzei în lipsă, reţine cauza spre soluţionare asupra excepţiilor lipsei calităţii procesuale pasive a AGENŢIEI NAŢIONALE A FUNCŢIONARILOR PUBLICI şi inadmisibilităţii acţiunii şi pe fond.

C U R T E A,

Deliberând asupra acţiunii în contencios administrativ de faţă, reţine următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de A p e l B u c u r e ş t i, Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, la data de 20.11.2008, sub nr(...), reclamanta D. E. a solicitat instanţei, ca în contradictoriu cu pârâta COMISIA DE DISCIPLINĂ PENTRU Ï. FUNCŢIONARI PUBLICI prin AGENŢIA NAŢIONALĂ A FUNCŢIONARILOR PUBLICI, să dispună anularea Raportului Comisiei de disciplină pentru înalţii funcţionari publici nr. 67/09.06.2008 privind soluţionarea sesizării nr. 54/10.12.2007, reluarea procedurii de cercetare administrativă cu respectarea tuturor drepturilor şi garanţiilor procesuale ale părţilor implicate, iar în subsidiar să constate că faptele semnalate Comisiei de disciplină pentru înalţii funcţionari publici, săvârşite de către Ş. E., constituie abateri disciplinare, cu consecinţa aplicării sancţiunilor prevăzute de lege.

În motivarea cererii, reclamanta a arătat că la data de 27.11.2007 a înaintat Preşedintelui Consiliului Concurenţei o plângere referitoare la săvârşirea unor abateri disciplinarea de către secretarul general al Consiliului Concurenţei, înregistrată la Comisia de disciplină – pentru înalţii funcţionari publici cu nr. 54/10.12.2007, iar Comisia a întocmit Raportul privind soluţionarea sesizării nr. 54/2007, la data de 9.06.2008, cu propunerea de clasare a acesteia. Arată că a înaintat Comisiei o plângere prealabilă prin care a solicitat revocarea Raportului nr. 67/09.06.2008 şi reluarea procedurii cercetării administrative în vederea soluţionării sesizării nr. 54/2007 cu respectarea tuturor drepturilor şi garanţiilor procesuale ale părţilor implicate în procedură, iar prin adresa ANFP nr. (...)/16.10.2008 Comisia a respins cererea de revocare a Raportului nr. 67/09.06.2008 şi reluarea procedurii de soluţionare a sesizării nr. 54/10.12.2007.

Reclamanta invocă, în esenţă, faptul că procedura cercetării disciplinare este lovită de nulitate, întrucât citarea persoanei care a formulat sesizarea nu a fost îndeplinită cu respectarea prevederilor legale; Comisia a desfăşurat procedura cercetării administrative cu încălcarea principiului contradictorialităţii, al dreptului la apărare şi al egalităţii; materialul probatoriu a fost administrat în cauză cu încălcarea prevederilor legale, iar Comisia de disciplină nu a constatat săvârşirea, de către pârât, a unor abuzuri prin depunerea de înscrisuri la care nu avea acces, potrivit legii.

În drept, acţiunea a fost întemeiată pe dispoziţiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Reclamanta a ataşat cererii raportul comisiei de disciplină pentru înalţii funcţionari publici privind soluţionarea sesizării nr. 54/10.12.2007 în fotocopie.

Pârâta Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici a depus întâmpinare în cuprinsul căreia a invocat excepţia lipsei calităţii sale procesual pasive, pentru lipsa identităţii dintre persoana pârâtului şi cel despre care se pretinde că este obligat în raportul juridic dedus judecăţii, în condiţiile în care reclamanta solicită anularea unui act emis de către comisia de disciplină pentru înalţii funcţionari publici, nu de către Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, care potrivit dispoziţiilor art. 4 alin. 1 şi 2 din HG nr. 1212/2005privind unele măsuri necesare pentru desfăşurarea activităţii comisiilor pentru înalţii funcţionari publici, cu modificările şi completările ulterioare, are atribuţii doar privind secretariatul comisiei şi locaţia întrunirii acestei comisii.

În şedinţa publică din data de 21 ianuarie 2009, ca urmare a cererii formulate de Secretariatul General al Guvernului, de a fi citat în calitate de reprezentant al comisiei de disciplină pentru înalţii funcţionari publici, reclamanta a completat cadrul procesual cu această instituţie, solicitând citarea acesteia alături de pârâţii iniţiali.

Pârâta Comisia de disciplină pentru înalţii funcţionari publici, reprezentată de Secretariatul General al Guvernului, a formulat întâmpinare în cuprinsul căreia a invocat inadmisibilitatea acţiunii reclamantei prin care solicită anularea raportului comisiei de disciplină şi constatarea abaterilor disciplinare săvârşite de către Ş. E., secretar general al Consiliului Concurenţei, în esenţă întrucât faptele sesizate de către reclamantă comisiei de disciplină sunt fapte cu caracter personal pentru care aceasta are deschisă calea dreptului comun, iar pe de altă parte, întrucât prin efectul produs, raportul de constatare/clasare nu constituie un act de sine stătător care să aibă aptitudinea de a crea, modifica sau stinge raporturi juridice, ci are doar caracter de propunere, în vederea adoptării unei măsuri disciplinare de către persoana care are competenţa legală de aplicare a sancţiunii disciplinare. Arată că nu raportul, ci decizia (actul administrativ de sancţionare) de stabilire a sancţiunii disciplinare constituie act juridic cu efecte depline, aceasta putând fi atacată în contencios administrativ, raportul reprezentând doar un act premergător aplicării măsurii disciplinare. Arată că alin.2 al art. 50 din H.G. nr.1344/2007 confirmă caracterul de propunere a raportului Comisiei, acordând posibilitatea persoanei competente să aplice sancţiunea disciplinară, de a adopta o altă măsură de sancţiune decât cea propusă de comisia de disciplină, cu condiţia motivării sale, iar în susţinerea acestui punct de vedere sunt şi dispoziţiile art. 51 din HG nr. 1344/2007, date în aplicarea art. 80 din Legea nr. 188/1999, care dispun că „Funcţionarul public nemulţumit de sancţiunea aplicată se poate adresa instanţei de contencios administrativ, solicitând anularea sau modificarea, după caz, a ordinului sau dispoziţiei de sancţionare.”

Reclamanta a depus note scrise în combaterea excepţiei inadmisibilităţii invocate de către pârâtă, prin care a susţinut că potrivit art. 1 din HG nr. 1344/2007, comisiile de disciplină au competenţa de a analiza faptele funcţionarilor publici sesizate ca abateri disciplinare, iar în ceea ce priveşte abaterile disciplinare, acestea sunt definite la alin. (1) al art. 77 din Lege nr. 188/1999, respectiv „încălcarea cu vinovăţie, de către funcţionarii publici, a îndatoriri lor corespunzătoare funcţiei publice pe care o deţin şi a normelor de conduită profesională şi civică”. A. (2) al aceluiaşi articol enumără, cu caracter exemplificativ, faptele funcţionarilor publici care constituie abateri disciplinare, menţionând şi „alte fapte prevăzute ca abateri disciplinare în actele normative din domeniul funcţiei publice şi funcţionarilor publici” (lit. k). Arată că articolul 12 alin. (2) lit. a) din Legea fir. 7/2004 privind C o d u l d e conduită a funcţionarilor publici prevede că „Funcţionarii publici au obligaţia de a nu aduce atingere onoarei, reputaţiei şi demnităţii persoanelor din cadrul autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea, precum şi persoanelor cu care intră în legătură în exercitarea funcţiei publice, prin: a) întrebuinţarea unor expresii jignitoare ( … )”. Potrivit art. 23 alin. (1) din aceeaşi lege, încălcarea dispoziţiilor cuprinse în C o d u l d e conduită atrage răspunderea disciplinară a funcţionarilor publici, m condiţiile legii. Potrivit alin. (2) al art. 23, comisiile de disciplină au competenţa de a cerceta încălcarea prevederilor C o d u l u i d e conduită şi de a propune aplicarea sancţiunilor disciplinare, în condiţiile legii. În speţă, Comisia de disciplină pentru înalţii funcţionari publici competentă, 1n mod corect, a fost sesizată cu săvârşirea, de către secretarul general al Consiliului Concurenţei, a unor posibile abateri disciplinare, constând în întrebuinţarea în mod repetat a unor expresii jignitoare în relaţiile de serviciu, fapte prevăzute şi sancţionate ca abateri disciplinare de legislaţia în materia funcţiei şi funcţionarilor publici, respectiv art. 72 din Legea nr. 188/1999, repub1icată, coroborat cu art. 12 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 7/2004 privind C o d u l d e conduită a funcţionarilor publici. Astfel, Comisia de disciplină competentă a fost corect sesizată în vederea cercetării unor fapte săvârşite de un înalt funcţionar public, în timpul serviciului, în relaţiile de serviciu. Mai mult, împrejurarea dacă faptele sesizate reprezintă sau nu abateri disciplinare trebuie să facă obiectul unei analize pe fond a cauzei, iar nu pe cale de excepţie, astfel cum solicită T. în întâmpinarea depusă la dosar.

Sub aspectul celui de-al doilea motiv de inadmisibilitate, reclamanta arată că art. 8 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 prevede competenţa instanţei de contencios administrativ şi pentru atingerea adusă unui drept sau interes legitim prin „refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim”.

Potrivit prevederilor H.G. nr. 1344/2007, procedura cercetării administrative necesită audierea persoanei care a formulat sesizarea (art. 30 alin. 2 lit. a). Totodată, potrivit legislaţiei în vigoare, funcţionarii publici „au obligaţia de a nu aduce atingere onoarei, reputaţiei şi demnităţii persoanelor din cadrul autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea prin formularea unor sesizări sau plângeri calomnioase” (art. 12 alin. 2 lit. c din Legea nr. 7/2004 privind C o d u l d e conduită a funcţionarilor publici).

Analizând actele şi lucrările dosarului, în raport de obiectul cererii de chemare în judecată şi de temeiurile de drept incidente în cauză, cu prioritate în ceea ce priveşte excepţiile lipsei calităţii procesuale pasive a Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici şi inadmisibilităţii acţiunii, invocate de către pârâte, în conformitate cu dispoziţiile art. 137 din C o d u l d e procedură civilă, Curtea reţine următoarele:

Pentru a aprecia asupra calităţii procesuale a părţilor şi admisibilităţii contestării în faţa instanţei de contencios administrativ a soluţiei date de către organul administrativ jurisdicţional învestit în mod legal cu efectuarea procedurii cercetării administrative a unei fapte sesizate ca abatere disciplinară, de către titularul sesizării, nemulţumit de propunerea de clasare a sesizării, Curtea apreciază că se impune stabilirea a două coordonate ca puncte de referinţă: pe de o parte natura juridică a actului contestat şi procedura aplicabilă pentru contestare pentru determinarea părţilor implicate în raportul juridic litigios dedus judecăţii, iar pe de altă parte capacitatea legală a actelor emise în cadrul procedurii cercetării administrative a unei fapte sesizate ca abatere disciplinară de a produce efecte juridice asupra drepturilor sau intereselor legitime ale titularului sesizării, de natura celor reglementate de dispoziţiile art. 1 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Astfel, incontestabil este că în cauză reclamanta D. E. a formulat o sesizare având ca obiect presupuse fapte ce ar constitui abateri disciplinare, săvârşite de către înaltul funcţionar public Ş. E., înregistrată la pârâta Comisia de disciplină pentru înalţii funcţionari publici sub nr. 54/10.12.2007, pentru care pârâta a întocmit Raportul privind soluţionarea sesizării nr. 54/2007, la data de 9.06.2008, cu propunerea de clasare a acesteia.

Răspunderea disciplinară a funcţionarilor publici este reglementată de capitolul 8 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, („CAP. 8 - Sancţiunile disciplinare şi răspunderea funcţionarilor publici”), precum şi de dispoziţiile Hotărârii Guvernului nr. 1344 din 31 octombrie 2007 privind normele de organizare şi funcţionare a comisiilor de disciplină, dată în aplicarea şi pentru punerea în executare a dispoziţiilor legale, iar din economia dispoziţiilor normative enumerate rezultă că reprezintă un act administrativ ce poate fi supus cenzurii instanţelor de contencios administrativ exclusiv actul administrativ de sancţionare (art. 78 şi 80 din Legea nr. 188/1999, respectiv art. 50 şi 51 din HG nr. 1344/2007). Astfel, raportul comisiilor de disciplină, emis în baza prevederilor art. 78 din Legea nr. 188/1999, după procedura reglementată de dispoziţiile art. 49 la finalizarea procedurii cercetării administrative potrivit art. 48 alin. (1) lit. a), nu reprezintă decât un act preparator necesar în cadrul procedurii administrative disciplinare, care însă nu are aptitudinea de a da naştere, modifica sau stinge raporturi juridice de sine stătătoare pentru a reprezenta un act administrativ în înţelesul Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Curtea reţine că, într-adevăr, raportul comisiei de disciplină cu propunerea de clasare a unei sesizări disciplinare are aptitudinea de a soluţiona sesizarea, fără a i se conferi posibilitatea legală titularului sesizării de a contesta această soluţie care nu mai este urmată de emiterea unui act administrativ ce ar putea fi supus cenzurii instanţelor de contencios administrativ, astfel încât se impune a se analiza dacă această restrângere a dreptului de a acţiona în justiţie este de natură să aducă atingere dreptului titularului la acces la justiţie consacrat de dispoziţiile art. 21 coroborat cu art. 126 alin. 6 din Constituţie.

Pentru a analiza dacă prin interpretarea restrictivă a dispoziţiilor prezentate anterior se aduce atingere dreptului fundamental de acces la justiţie, instanţa reţine că, din perspectiva coordonatei constituţionale, se garantează în art. 21 din Constituţia revizuită, accesul liber la justiţie („(1) Orice persoana se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor si a intereselor sale legitime. (2) Nici o lege nu poate îngrădi exercitarea acestui drept.”), însă esenţial pentru a aprecia asupra temeiniciei susţinerilor reclamantei este să se stabilească de principiu dacă propunerea de clasare luată de comisia de disciplină la finalizarea procedurii cercetării administrative este de natură să afecteze drepturi ori interese legitime aparţinând titularilor sesizării ce a stat la baza declanşării procedurii disciplinare, care ar justifica realizarea dreptului de acces la justiţie pentru apărarea lor.

Or, în raportul juridic disciplinar care ia naştere între organul instituit de legea specială cu atribuţii în acest sens - Comisia de disciplină pentru înalţii funcţionari publici – şi înaltul funcţionar public supus cercetării, drepturile şi obligaţiile aparţin şi incumbă exclusiv acestora, vizând doar măsura în care modul în care au fost sau nu respectate obligaţiile profesionale ce izvorăsc din dispoziţiile legale, regulamentare, de ordin deontologic, din regulile de bună practică, de statutul profesiei sau de deciziile obligatorii ale forului profesional, de către funcţionarul public cercetat, au fost de natură să aducă atingere onoarei şi prestigiului profesiei.

Cum scopul acestei proceduri disciplinare este de apărare a onoarei şi prestigiului profesiei, nu se poate reţine că deciziile luate sunt de natură, prin ele însele, să aducă atingere drepturilor sau intereselor terţilor autori ai sesizărilor, nemulţumiţi de soluţia de clasare a sesizării.

Mai mult, Curtea reţine că legiuitorul a înţeles să confere calitate procesuală pentru contestarea actului administrativ de sancţionare exclusiv funcţionarului sancţionat, nu şi titularului sesizării, pe motiv că sancţiunea aplicată ar fi prea uşoară, aspect ce susţine intenţia acestuia de a exclude posibilitatea titularului unei sesizări de a continua demersul său dincolo de etapa cercetării administrative prealabile.

Ceea ce este de natură să vatăme drepturi sau interese legitime ale reclamantei titulare ale sesizării disciplinare este fapta funcţionarului în sine, faptă pentru care acesta nu a fost sancţionat disciplinar, însă instituţia răspunderii disciplinare este diferită de cea a răspunderii civile, răspunderii delictuale sau chiar răspunderii penale, cu care poate coexista, instituţii în cadrul cărora reclamanta şi-ar putea valorifica drepturile sau interesele legitime afectate.

În materia răspunderii disciplinare, legiuitorul a înţeles să confere atribuţii suverane de apreciere organului disciplinar, cu singura posibilitate de contestare a sancţiunii aplicate de către persoana supusă cercetării, iar prin Decizia nr. 871/2008, Curtea Constituţională a stabilit că soluţia legislativă consacrată în materia răspunderii disciplinare a medicilor, reglementată de art. 451 din Legea nr. 95/2006, similară celei din cauza de faţă, respectă garanţiile constituţionale prevăzute de dispoziţiile art. 21 coroborat cu art. 126 alin. 6 din Constituţie.

Curtea Constituţională a reţinut, astfel, că limitarea sferei persoanelor ce pot contesta decizia luată în materie disciplinară nu este de natură a restrânge dreptul persoanelor care au formulat sesizarea de „a obţine în justiţie repararea drepturilor sau intereselor vătămate prin conduita medicului” în cadrul celorlalte forme de răspundere, potrivit prevederilor legale.

Instanţa apreciază că soluţia legiuitorului de restrângere a accesului la justiţie al persoanelor interesate în situaţia analizată este prevăzută, pe de o parte, pentru apărarea prestigiului profesiei, situaţie în care marja de apreciere a statelor in privinţa oportunităţii limitării drepturilor este mai mare, întrucât în ceea ce priveşte aprecierea şi stabilirea coordonatelor comportamentale ale unei profesii este firesc ca atribuţiile să aparţină unui organism jurisdicţional specializat, care să acţioneze după o procedură specială care să nu permită abuzuri din partea unor particulari nemulţumiţi, iar pe de altă parte, în considerarea existenţei unor alte pârghii legale pentru realizarea unor pretenţii ce decurg dintr-o aceeaşi situaţie de fapt reclamată, restrângerea fiind necesară într-o societate democratică şi proporţională scopului urmărit.

În ceea ce priveşte calitatea procesuală pasivă, Curtea reţine că raportul juridic litigios se poartă exclusiv între emitentul actului contestat, care în cauză este Comisia de disciplină pentru înalţii funcţionari publici şi reclamanta care îl contestă, iar potrivit dispoziţiilor art. 8 alin. 6 din HG nr. 1344/2007 „Reprezentarea în instanţă şi apărarea intereselor comisiei de disciplină pentru înalţii funcţionari publici se asigură de către Secretariatul General al Guvernului”, alin. 7 şi 8 reglementând pentru pârâta Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici doar un rol de sprijin, nu şi drepturi sau obligaţii care să se materializeze într-un raport juridic procesual („Comisia de disciplină pentru înalţii funcţionari publici şi Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici furnizează Secretariatului General al Guvernului datele şi informaţiile necesare pentru asigurarea reprezentării în instanţă a comisiilor. (8) În cursul reprezentării în instanţă, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici colaborează cu Secretariatul General al Guvernului în vederea susţinerii apărării necesare.”)

Faţa de considerentele expuse, Curtea va admite excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici şi va respinge acţiunea în contradictoriu cu această instituţia ca fiind formulată împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă, precum şi excepţia inadmisibilităţii acţiunii în contradictoriu cu pârâta Comisia de disciplină pentru înalţii funcţionari publici, pe care o va respinge ca inadmisibilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

HOTĂRĂŞTE:

Admite excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici.

Admite excepţia inadmisibilităţii acţiunii.

Respinge acţiunea formulată de reclamanta D. E., cu domiciliul în localitatea P.,(...), (...)m scara 1, etaj 3, apartament 12, jud. V, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, cu sediul în mun. B,(...), Sector 3, ca fiind introdusă împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă, iar în contradictoriu cu pârâta Comisia de disciplină pentru înalţii funcţionari publici, reprezentată prin Secretariatul General al Guvernului, cu sediul în mun. B, E. E. nr. 1, sector 1, ca inadmisibilă.

Cu drept de recurs în termen de 15 zile de la comunicare.

Pronunţată în şedinţă publică azi, 04.11.2009.

PREŞEDINTE GREFIER

E. E. N. U. E.